邳州市位于江苏省北部，面积2088千米²，总人口195万人，辖21个镇、4个街道、2个省级经济开发区、1个省级风景名胜区、490个行政村(居)。针对农村基层治理长期普遍存在公权力不彰、治理主体责任不明、社会公序良俗失衡、村“两委”班子软弱涣散、党群干群关系不密等乱象和薄弱环节，引起群众强烈不满的矛头大都直指公共空间被私占、分配不公等问题，2016年8月，邳州市率先开展乡村公共空间治理，通过“打开公共空间、直通人民心间”的方式，加强和改进乡村治理。

图1 果园村治理后的村内公共空间

一、农村公共空间治理“为什么治”

公共空间是指人们在生产生活中公共使用的空间，包括除私人合法所有外的一切公共资产资源，即除农户宅基地及其附着物（房屋）和以家庭为单位的土地承包经营权证书范围内的承包地、群众认可的自留地以外的所有资产资源。在邳州市基层，城乡问题的焦点、党群干群关系的堵点、公权覆盖的盲点，都直指公共空间。邳州市坚持问题导向，重点算清“五笔账”。

算清“经济账”。治理前，全市农村几十万亩集体资源被私占或流失。治理后公共资源全部有偿使用，可以统筹解决承包地怎么种、宅基地怎么建的问题，实施产业扶贫项目。

算清“政治账”。治理前，农村公共资源管理松散无序，村“两委”守着“金饭碗”没饭吃，政治、经济等服务职能发挥不够充分。治理后，党的领导地位突出，夯实了党的执政根基。

算清“文化账”。侵占公共空间行为，是文明素养和社会公德缺失的现实反映。通过治理公序良俗失衡的问题，以文化的祥和之风化解社会戾气，形成崇德向善的风尚。

算清“社会账”。治理前，公共空间疏于管理，群众产生流俗心理，公私不分，为争地边、争房屋滴水等问题造成邻里关系紧张，社会不稳定因素増多。通过治理，唤醒群众的主体意识和责任意识，维护社会和谐稳定。

算清“生态账”。侵占公共空间，影响了生产生活环境，乱耕乱种破坏了生态系统，农药、化肥流失导致水体肥化，秸秆、垃圾随意焚烧导致大气污染。通过治理解决农业“小、散、乱”、乡村“脏、乱、穷”的问题，打造美丽家园。

图2 四王村清理出来的村内公共空间建成游园广场

二、公共空间治理“怎么治”

—是坚持党领民治、市镇联动，凝聚治理合力。市级总揽全局，政府抓好落实，人大牵头乡村公共空间治理指挥部，相关部门协同联动，推动治理工作全面开展。通过组织人大代表视察、分级审议等形式，助推工作开展。镇村统筹推进，各镇街落实属地责任，对村集体资产资源彻底清理，厘清权属。村“两委”切实履行政治职能和经济职能，厘清公私界限，开发公共资源，不断壮大集体经济。加强基层协商民主建设，实施会场、广场、现场“三场议事”，引导群众广泛参与治理工作。

二是运用“听讲干享”群众工作法，加强互动互通，推进共建共享。坚持听群众说，通过市委常委会集体调研、召开座谈会等形式，全面深入听群众说城乡空间之乱，析“三农”积弱之弊，求乡村振兴之道。坚持向群众讲，以群众熟悉的“邳普”讲好政策、讲明程序、讲透是非，算清“五笔账”，深刻把握公共空间治理意义。坚持带群众干，党员干部带头退出私占的资产资源，形成“干部做给党员看、党员跟着干部干；党员做给群众看，群众跟着党员干”的良好局面。坚持让群众享，还公共空间于群众，让公共收益由群众共享，让群众真正享受到公共空间治理带来的丰硕成果。

三是推行95%民意社会治理新模式，凝聚共识合力，守护公平正义。发挥党员干部、各级人大代表等优秀人物模范的引领作用，广泛发动群众参与乡村治理，引导95%的群众积极、主动、正确发声，让群众成为治理工作的后盾。坚决打击极少数不当得利者，依法收回被涉黑、涉恶分子强占、贱卖的集体资产，铲除黑恶势力的经济基础，维护最大多数群众的根本利益。

四是深入开展“三新”主题实践，维护公序良俗，确立公共责任。深入开展新时代文明实践，大力弘扬社会主义核心价值观，赋予“八义四德”传统文化新的时代内涵，通过4台主题晚会、1台柳琴戏、3个文体活动的“4+1+3”文化品牌，以文化祥和之风化解社会戾气，形成“养成新习惯、塑造新民风、共建共享新邳州”的生动局面。

五是推动“十个结合”，主动作为，放大治理综合效益。推动治理工作与基层组织建设、村庄环境整治、集体经济增收、农田水利建设、道路整治、精准扶贫、社会综合治理、扫黑除恶专项斗争、新时代文明实践等相结合，延伸治理成果，有效释放乡村公共空间。

六是构建“投入、有偿、共享”三项机制，形成良性循环、保障常态长效。建立分期投人机制，由市镇拿出一定资金启动治理，把涉农资金和清理出的公共资产结合起来、统筹使用，放大各类资金的杠杆效应。建立有偿使用机制，以统一发包、市场配置推动公共资源保值增值，夯实长效治理资金保障。建立公众共享机制，依托公共空间大数据平台，保障公共收益全部用于基本公共服务。

七是完善治理“工作标准、考评指标、考核验收”三个体系，压实工作责任，确保取得良好实效。印发《关于邳州市城乡公共空间治理工作考评的实施意见》，制定邳州市《乡村公共空间治理工作标准》《乡村公共空间治理考评指标体系》《乡村公共空间治理考核验收细则》，完善督查机制，以严明的考核标准树立鲜明的导向，倒逼镇村干部发挥主动性、创造性，推进公共空间治理落地见效。

图3 官湖镇建立党员红色责任田

三、公共空间治理“达到什么效果”

“小切口”体现“大文章”，公共空间治理成为“加强和改进乡村治理、走乡村善治之路”在邳州落地落实的生动实践。

(一)夯实了党在基层的执政根基

以“党建+”为统领，让公权力全面介入公共领域，维护了党的形象和威信，提升了基层党组织的组织力。党员主动到支部活动人次由2016年的40万增加到72万，村民到村部活动人次由2016年的330万增加到650万。以支部为网格，以网格为支部，在新建农村集中居住区建立网格党支部、楼院党小组，实现了组织、管理、服务进小区。

(二)塑造了向上向善向美文明民风

推动公共空间治理由物质层面向精神层面延伸，确立公共资源有偿使用价值取向，让公共收益由公众共享变成群众的行动自觉。引导群众弘扬社会主义核心价值观，强化公共意识、维护公序良俗，不断提升群众的文明素养。近年来，每年元宵灯会、国庆花会等接待市民均达到60万人次左右，现场都是秩序井然、整洁卫生。文明守礼的新习惯、共建共享的新民风正在内化为邳州人的共同追求、自觉行动。

(三)构建了共建共治共享治理格局

群众的主体意识和责任意识被全面激发，遵法、学法、守法、用法成为群众的共同追求和自觉行动，促进了社会公平正义，极大改善了邻里关系，一大批矛盾纠纷也得到妥善化解，与公共空间相关的社会矛盾下降78.7%，越级访同比下降66%，连续两年被评为全省信访工作“三无县”，成为全国十佳最具幸福感城市。