上海市金山区漕泾镇护塘村位于西杭州湾畔，区域面积5.29平方公里，辖21个村民小组和1个动迁安置小区。因地处市政项目建设的焦点地带，在部分本村村民必须搬离村庄的同时，一些外村村民入住动迁安置小区，由护塘村实行属地化管理，情况纷繁复杂，村务工作难题重重，村委会独立性弱，工作不够规范，村干部往往“头疼医头、脚疼医脚”，个别村干部还存在办事不公、优亲厚友等问题，逐渐引发群众的不满和不信任。为此，护塘村结合村情实际，逐步探索实践“四张清单”村域治理模式和“三个到底”工作方法，提高服务群众的工作效率，提升乡村治理制度化规范化水平。

图1 村干部服务到底，下组宣传政策听取意见

一、“四张清单”提高村务工作标准化规范化水平

（一）程序清单明确办事流程。程序清单着眼于实现村务管理标准化，核心是要明确规定村级重要事项的步骤和程序。“凡是涉及村民切身利益的事情，都要让村民一起来参与决策”，这是护塘村“程序清单”对日常村务工作的基本要求，也是他们探索村民自治的重要一步。护塘村通过梳理村级重要事项，遵循有效精简和便民利民原则，对部分事项进行归并和分类，列出村级重要事项清单25项，绘制每个事项办理的程序流程图，明确事项的名称、实施主体、办理流程、运行过程的公开公示等内容，让百姓一目了然。

图2  农民住房翻建、修建和新建审批流程图

（二）责任清单明确村干部职责。责任清单着眼于解决村干部“干什么”的问题，重点是明确自治组织和村干部必须履行的职责和承担的责任，厘清干部职责边界和履职内容。根据法律法规制定了责任清单118项，涵盖了党风廉政建设、精神文明建设、社会宣传和社会事业管理等26个方面，并进行责任细分。由于严格执行责任清单，搬迁过程中发生的老人赡养和财产分割矛盾，都在村干部的帮助下得到了妥善解决。

（三）制度清单规范重要事项准则。制度清单着眼于解决基层干部“不作为、乱作为”问题，关键是明确涉及村民利益的重要事项制度规定。目前，制度清单涵盖基层民主、为民服务、项目建设、社会稳定等8个方面，并细分出38项具体制度。2015年护塘村结合“村管社区”治理模式，建立村干部联系走访村民机制，将村行政管理区域划分为5个块区，由5名村干部分别对口联系，通过定期走访，及时发现问题、解决问题。修订完善了《村民自治章程》和《村民公约》，明确规定村民的权利和义务，提高村民的责任意识。

（四）考核清单建立村干部评价体系。考核清单着眼于基层干部行权履职成效，实现村务管理规范化精细化。结合年度目标管理考核，以工作实绩为中心，科学设置考核评价体系，按照“可量化、能落实、好检验”的原则，强调监督、检查、考核同步，综合评估工作进展和阶段性成效。目前，考核清单涵盖社会治理和发展、基层组织建设、专项和重大建设等5个方面，具体考核细则30项。考核清单的推行，打破了以往“大锅饭”的局面，村干部年收入进一步拉开差距，最高和最低的相差超过5万元。

二、“三个到底”推动村务工作提质增效

为了进一步增强村干部服务群众的责任感、使命感，在“四张清单”的基础上，护塘村探索形成“三个到底”工作机制，处理许多棘手问题事半功倍。2017年初，100多名村民因防护林搬迁项目到镇政府表达诉求，护塘村立马启动“三个到底”工作机制，按照服务网格分工，分头深入村民家中开展宣传，及时掌握村民诉求，做到情况政策上通下达，在解决好村民合理合法诉求的同时，也对村民提出的超范围诉求进行了解释，有效避免事态扩大，仅一周时间，村民们自愿签订了安置房购买协议，矛盾得到了妥善化解。

图3  “三个到底”工作机制

三、制度与机制两手抓，治理取得明显成效

推行“四张清单”制度和“三个到底”工作机制，不仅把村干部权力关进制度的笼子，更是把村民权利放出笼子，不仅从道德上倡导干部责任担当，更从制度上规范行权履职，解决了基层干部“不作为、乱作为”问题，人民群众的满意度和获得感得到了显著提升。一是健全了村级事务管理机制。村干部的程序规则意识和依法办事能力得到明显提升，村民参与村务决策、反映诉求的渠道得以畅通，村级事务管理更加科学有序。在土地征用安置劳动力工作中，依照程序清单，村民直接参与，再也没有出现为争城镇职工基本养老保险名额闹得不可开交的现象。二是规范了基层干部行权履职。通过梳理“四张清单”，对各项“土权力”“小微权力”进行分类、界定和固化，不仅提高了村级办事的透明性和规范性，也给基层干部上了一道“紧箍咒”。近年来，护塘村抓住大市政项目建设的机遇，安装了129杆路灯和52个高清监控摄像头，增加了对70周岁以上农业户口人员的补助等，全部严格按照流程办事，有效避免了行政和人情等外部干预。三是完善了村域治理监督体系。在考核清单的总体框架下，逐步建立起群众监督、村监会监督、上级部门监督有机统一的三级监督体系。坚持对“四张清单”实行动态更新并及时公开。针对“五违四必”环境整治工作，建设“公开墙”，将全村违建情况上墙公开，在村干部和党员的带动下，村民积极配合参与并进行监督，在全区率先成功创建“无违建”村。