宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区是全国最大的易地生态移民区，下辖2镇3乡1个街道办事处，总人口23万人，其中回族人口占62%，贫困人口5.1万人。长期以来，基层民主管理不规范，群众参与村级治理积极性普遍不高等问题，严重制约了移民地区经济社会全面发展。2013年以来，红寺堡区把做实村民代表会议制度作为提高乡村治理水平的重要抓手，紧紧围绕代表推选、民主议事、监督落实等三个关键环节，探索创新并形成了“55124”村级治理模式。

图1  “55124”村级治理模式主要内容

一、严格规范推选程序，选准群众代言人

（一）严格代表推选程序。红寺堡区充分结合移民区实际，从严把好村民代表“入口关”。本着就近方便、均衡分布、结构合理、来源广泛的原则切块划片，按照每5～15户推选1名代表的标准，由农户自行推荐村民代表，并逐一在推选表上签字确认，实现了全覆盖、不漏户。将推选出的村民代表的照片、联系方式、所代表户的信息等在村组张榜公示，探索形成了推选确认村民代表“户推、签字、公示、建档”的四步流程。

（二）坚持代表推选条件。坚持“三不推五优先”原则，长期在外、违纪违法违规、诚信缺失的坚决不推，办事公道、仗义执言、群众威望高、热心村级事务和致富能人优先推选。综合考虑村组巷道布局、姓氏家族、民族性别等因素，明确党员代表、人大代表、女性代表、少数民族代表比例，形成覆盖不同层次的村民代表群体。原则上每村的村民代表不少于30人，根据各村人口实际，适当控制上限，避免村民代表过多造成会议召集困难。

（三）划定代表服务网格。以每名村民代表为原点，向外辐射所代表的农户形成网格，经常听取群众意见，征集民情民意，与所代表的农户进行常态化的联系，涉及网格内农户大大小小的事，都由村民代表向村里反映，形成“网格化”联系服务群众的制度。目前，红寺堡区63个村共推选村民代表2312人，村民代表会议制度全覆盖，改变了过去村民不愿参与村级事务管理的现状，提高了群众的参与面和信任度，较好地解决了“谁代表我”“我代表谁”的问题。

二、推行五步工作法，打造民主议事厅

第一步，代表提出议案。区里制定了涉及群众切身利益的议事清单，明确“20+X”项村民代表会议基本议定事项（20项已定基本事项+X项各村增加事项），将农村低保对象民主评议、村级重大事项开支、贫困户初选和退出等事项作为重点事项。在此基础上，村民代表征求所代表农户意见，形成议题，由村“两委”商议并拟定议题的初步解决方案，上报乡（镇）政府进行合法性审核。第二步，民主议定议案。召开村民代表会议对村“两委”提交议题的初步解决方案进行商议，并最终确定议案。第三步，公布告知议案。根据村民代表会议民主议案结果，村委会将议定的议题、初步解决方案及程序在村部、农户居住集中区和公共活动场所等公告5天以上，村民代表要及时告知所代表农户。第四步，组织实施议案。议案决策后，由村委会负责执行，按照定人定责、明确时限的要求，将议案分解到村班子成员，形成工作方案，逐项落实。第五步，监督落实议案。由村务监督委员会对议案执行情况进行全程监督，并将实施情况向村民代表会议报告。“五步工作法”明确了村支部、村民代表会议、村委会、村务监督委员会各自的职责，相互之间形成有效衔接和制衡，改变了以往村干部“一言堂”的局面，凡经村民代表会议通过的事项，村民们服气，村干部有底气，推进起来更加顺畅，效果显著。

图2 红寺堡区大河乡村代会村监会培训现场

三、扩大监督覆盖面，增强村务透明度

（一）发挥乡村两级监督作用。乡镇加大对各村做实村民代表会议的工作指导和备案审查力度，村务监督委员会对村民代表会议议定事项、会议记录、实施结果等进行全程监督，确保村民代表会议公开、公正、透明。把村务监督委员会工作经费纳入到县（区）财政预算统筹解决，给予一定误工补贴，调动成员的工作积极性。

（二）创新信息公开方式。结合村民代表会议制度的推进，探索开展涉农资金使用拨付信息公开试点，建立政府网站公开到乡镇、手机短信推送到村民的两级信息平台，在各行政村统一设立了包括党务、村务、财务、回音壁等栏目的村务公开栏，全面公开粮食直补、农村低保、征地补偿等关系群众切身利益的事项，从源头上解决了权力约束和监督效果层层递减的问题，群众满意度明显提升。

（三）增强监督针对性和实效性。将村级需要公开事项向群众聚集地延伸，消除群众监督盲点，切实解决村民代表会议议定事项公开范围不广、公开实效不佳等问题。开展乡、县、地市、自治区四级联动督查，不断发现和解决村民代表会议制度落实中存在的问题。

红寺堡区“55124”村级治理模式充分发挥了村民代表的作用。加强了党对基层组织的领导。近3年来，有效整顿农村软弱涣散党组织15个，19个村党支部被评为三星级党支部，进一步夯实了党的执政基础。推动了村级事务阳光透明。村级重大决策、重要事务都要及时召开村民代表会议进行集体决议，并形成文字记录、留下影像资料，最大程度体现了公平公正。有的村民代表深有感触，“原来大事都是村干部说了算，我们想说句话都没机会，这下好了，咱也有权在会上表决了。”畅通了民意诉求表达渠道。把村民代表作为反映社情民意的重要渠道，在实践中积极发挥情报员、评论员、广播员“三大员”作用，唤起了广大村民的“主人翁”意识，使得决策民主村民满意、执行有力村民拥护。2018年红寺堡区接待来访群众数量较2017年下降约50%，遗留问题引发的矛盾纠纷经集体协商调处成功率达85%以上。