秭归县地处湖北省西部、长江西陵峡畔，是一个集老区、库区、坝区于一体的山区农业县、国家级贫困县，有着“脐橙之乡”的美誉。2001年，秭归县实行合村并组后，行政村平均面积超过10平方公里，平均人口1700多人，山大人稀，居住分散，当地村干部戏称“三五个村干部，数十里大山场，干部辛苦跑断了腿，堵不住老百姓埋怨的嘴”。面对基层治理的现实困境和农村发展的内在需求，2012年8月起，秭归在全县开展以“十个得到”为主要内容的“幸福村落”建设，要求经济得到发展、民生得到改善、环境得到保护、设施得到建设、文化得到传承、乡风得到净化、正义得到伸张、矛盾得到化解、困难得到帮扶、权益得到保障，深化村民自治实践，将“大单元”的村民自治延伸至“小范围”的村落治理，有效化解了农村社会“神经末梢”管理缺位和失灵问题，较好地推动了村民自治落实落地。

一、坚持党的领导，实行“双线融合”的三级架构

坚持党的领导是实现自治的根本前提。突出基层党组织对基层群众自治的领导，实行“村党组织—村落党小组—党员”“村委会—村落理事会—农户”两个三级架构融合运行。村落有党员3人以上的，同步组建党小组；不足3人的，与邻近村落联合组建党小组。全县2035个村落共组建党小组1643个，实现了党小组在村落内的全覆盖。

图1  秭归县“双线融合”的三级架构的治理形式

二、坚持规模适度，合理划定治理单元

充分考虑地缘、血缘、亲缘、利缘、文缘等关系，本着地域相近、产业趋同，利益共享、规模适度、群众自愿的原则，秭归县按照50～80户、地域面积在1～2平方公里的规模，将一个行政村划分为若干个村落，全县186个村、1152个村民小组，共划分为2035个自然村落。村落群众成为一个利益共同体，村落理事会成为党和政府与农民群众联系的桥梁纽带。茅坪镇陈家坝村通过村落理事会，结合村规民约修订和“公益创投”，引导全村群众加入五个社团，通过服务换取有偿积分，让村民自治手段更多样、操作性更强。

三、坚持发扬民主，选优配强村落骨干

发动能人带动是激发自治的重要条件。秭归分村落召开村落群众会议，民主推选村落“两长八员”（党小组长、村落理事长，经济员、宣传员、帮扶员、环卫员、调解员、管护员、张罗员、监督员）。根据工作能力大小，一人可以兼任多员，提倡党小组长兼任村落理事长，推荐党员兼任村落“八员”。全县共推选村落“两长八员”9389人，其中党员2908人，占比超过30%。很多办事有能力、参与有精力、服务有热情的农村党员、离职干部、退伍军人、产业大户等骨干被推选为“两长八员”参与村落治理，不仅解决了村委会服务半径过大、管理服务难等问题，也为乡村振兴储备了一批精英人才。在最近的一次换届选举中，66名村落“两长八员”进入村“两委”班子。

四、坚持以民为本，有序落实村民自治

吸引群众参与是自治落地的关键所在。理事会和“两长八员”代表了村落群众的普遍利益，能把缺乏合力的农民凝聚起来，将村落群众扭成利益共同体。他们以义务为主、适当补贴方式开展工作，以村落群众共同关注的热点难点问题为突破口，增强村党组织服务功能、维护社会稳定、促进农村发展、提高村民幸福指数为落脚点，发挥了党员和农村能人带动作用，吸引群众有序参与，带领群众开展“幸福村落”建设。以前，水田坝乡王家桥村花3年时间只能修条1.7公里的断头路，开展“幸福村落”建设后，村民自筹资金、自发协调，同样的3年，修了7条共12公里的果园路。

图2 水田坝乡王家桥村石院子村落的公示栏，三个公示牌子分别为：“两长八员”公示、村落公约、村落事务公示。

五、强化制度建设，推动幸福村落建设

完善制度保障是自治发展的长远之策。为加强“幸福村落”建设的保障，使各村落理事会办事有章可循，秭归县制定出台了村落公益事业议决建管办法、“幸福村落”建设考核标准、村落矛盾纠纷调处办法等10个工作规范，指导“幸福村落”创建工作有序推进。县财政每年为每个村安排2万元专项建设资金。组织开展村民项目实施程序优化试点工作，简化立项、审批、监管程序，20万元以下的直接由村落组织实施，6年来累计安排“一事一议”财政奖补资金近亿元，争取各类项目资金10多亿元，极大地调动了基层开展村落自治和干事创业的积极性。

“幸福村落”建设是让村民自治落地生根的有效举措。在探索以“两长八员”激活村民自治的过程中，通过坚持党的领导、激发能人带动、吸引群众参与和完善制度保障四位一体，实现了村民自治的目标，创新了建强组织的新思路，开拓了干群联系的新渠道，凝聚了脱贫攻坚的新动力，发掘了促进和谐的新源泉。